GUSTAVO LOYOLA<\/p>\n\n\n\n
Diretor-Presidente da Tend\u00eancias, \u00e9 Doutor em economia pela EPGE-FGV, foi Diretor de Normas do Mercado Financeiro e posteriormente Presidente do Banco Central, por duas vezes (1992-1993 e 1995-1997). Participa de conselhos de administra\u00e7\u00e3o de diversas empresas. Foi escolhido \u201cEconomista do Ano\u201d em 2014, pela Ordem dos Economistas do Brasil.<\/p>\n\n\n\n
EDUARDO AUGUSTO GUIMAR\u00c3ES<\/p>\n\n\n\n
Consultor de empresas, Doutor em Economia pela University of London, foi economista do IPEA, Presidente do IBGE, Secret\u00e1rio do Tesouro Nacional do Minist\u00e9rio da Fazenda e Presidente do Banespa e Banco do Brasil.\u00a0 Foi tamb\u00e9m Professor e Diretor do Instituto de Economia Industrial da UFRJ, bem como Professor do Departamento de Economia da PUC\/RJ e da Faculdade de Economia e Administra\u00e7\u00e3o da UFF<\/p>\n\n\n\n
Resumo:<\/strong><\/p>\n\n\n\n O IEPE\/Casa das Gar\u00e7as recebe os economistas Gustavo Loyola, ex-presidente do Banco Central (1992-1993 e 1995-1997), e Eduardo Augusto Guimar\u00e3es, ex-Secret\u00e1rio do Tesouro Nacional (1996-1999). Eles discutem os desafios de adapta\u00e7\u00e3o do sistema banc\u00e1rio e dos tesouros estaduais ao fim do regime de alta infla\u00e7\u00e3o. Examinam os cen\u00e1rios fiscal e monet\u00e1rio nos programas de reestrutura\u00e7\u00e3o e renegocia\u00e7\u00e3o de d\u00edvidas dos estados. Por fim, buscam elucidar o papel dos programas de amparo de bancos privados, pelo PROER, e de bancos p\u00fablicos, pelo PROES e o PROEF, reformas essenciais para o fortalecimento institucional do Banco Central e maior estabilidade da economia.<\/p>\n\n\n\n A depend\u00eancia dos bancos ao <\/strong>float<\/em><\/strong> inflacion\u00e1rio\u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n O sistema financeiro se adaptou e desenvolveu mecanismos de conviv\u00eancia com o ambiente de alta infla\u00e7\u00e3o da d\u00e9cada de 1980. Nesse per\u00edodo, mesmo sob elevada infla\u00e7\u00e3o n\u00e3o houve fuga da poupan\u00e7a dom\u00e9stica para ativos em moeda estrangeira. A poupan\u00e7a foi mantida, basicamente, na moeda nacional, atrav\u00e9s da emiss\u00e3o de dep\u00f3sitos remunerados de elevada liquidez. Nesse per\u00edodo, o cr\u00e9dito no sistema banc\u00e1rio, sobretudo de longo prazo, apresentava baixa participa\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o ao PIB, se comparado com outros pa\u00edses. O sistema banc\u00e1rio brasileiro tinha uma importante fonte de financiamento por meio da arrecada\u00e7\u00e3o do imposto inflacion\u00e1rio, com aplica\u00e7\u00f5es de curto prazo. Dada a s\u00e9rie de planos malsucedidos antes do Real, que concorreram para fragilizar o sistema financeiro, o inesperado \u00eaxito do Plano de 1994 for\u00e7ou uma abrupta adapta\u00e7\u00e3o do sistema banc\u00e1rio, que perdeu parte de suas receitas decorrentes do float<\/em> inflacion\u00e1rio, o que gerou um ambiente de instabilidade financeira.\u00a0<\/p>\n\n\n\n O fim da infla\u00e7\u00e3o e seus impactos nos tesouros estaduais<\/strong><\/p>\n\n\n\n Nos tesouros estaduais, o controle inflacion\u00e1rio teve consequ\u00eancias de menor escala quando comparado ao sistema banc\u00e1rio. Contando com a infla\u00e7\u00e3o, os governos estaduais assumiam compromissos de gastos que se dissolviam no m\u00e9dio prazo e suas receitas tendiam a acompanhar a infla\u00e7\u00e3o. A exist\u00eancia desse mecanismo que viabilizava a administra\u00e7\u00e3o de caixa dos tesouros estaduais criava um aparente controle do d\u00e9ficit p\u00fablico, mas n\u00e3o deixava de gerar efeitos adversos para a gest\u00e3o p\u00fablica. A incerteza, provocada pela instabilidade nos pre\u00e7os, desfavorecia a gest\u00e3o dos or\u00e7amentos, com impactos negativos para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e a produtividade. Nesse ambiente, era comum se observar os fornecedores adotando reajustes preventivos de pre\u00e7os ante a perspectiva de atrasos de pagamentos e da alta da infla\u00e7\u00e3o. Era um cen\u00e1rio que gerava inefici\u00eancias e desorganiza\u00e7\u00e3o na gest\u00e3o do Estado.\u00a0<\/p>\n\n\n\n Os caminhos para o processo de renegocia\u00e7\u00e3o das d\u00edvidas estaduais em 1997<\/strong><\/p>\n\n\n\n O endividamento excessivo dos Estados vinha desde a d\u00e9cada de 1980, e se agravara com o passar dos anos. Ocorreram duas renegocia\u00e7\u00f5es ineficazes junto \u00e0 Uni\u00e3o, por\u00e9m importantes do ponto de vista did\u00e1tico, em 1989 e 1993. Ficou claro, em primeiro lugar, a inefici\u00eancia do financiamento de apenas parcelas das d\u00edvidas dos Estados, j\u00e1 que as restantes continuariam a crescer. Ademais, n\u00e3o bastaria o financiamento sem aten\u00e7\u00e3o \u00e0 capacidade de pagamento dos estados e controle de seus d\u00e9ficits. Por fim, era preciso considerar a natureza espec\u00edfica da crise fiscal de cada estado. Observadas essas caracter\u00edsticas, foi adotado, no governo FHC, o refinanciamento vinculado a um programa de reestrutura\u00e7\u00e3o e ajuste fiscal espec\u00edfico para cada unidade da federa\u00e7\u00e3o, que contemplava a reforma estrutural do estado, sobretudo a patrimonial. A exemplo do FMI, condicionou-se o financiamento \u00e0 implementa\u00e7\u00e3o de programa de ajuste e reformas.\u00a0<\/p>\n\n\n\n Lei do realismo, indu\u00e7\u00e3o de reformas estruturais e privatiza\u00e7\u00f5es nos estados\u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n Uma das diretrizes do refinanciamento das d\u00edvidas estaduais foi a lei do realismo. Era preciso evitar que o custo da rolagem da d\u00edvida dos estados se revelasse insustent\u00e1vel. Duas quest\u00f5es eram relevantes: a primeira, a necessidade de uma taxa de juros de rolagem menor do que a praticada no mercado, j\u00e1 que as taxas praticadas na d\u00e9cada de 1990 inviabilizavam a sustenta\u00e7\u00e3o fiscal dos estados. A segunda, al\u00e9m de generoso prazo de 30 anos para pagamento, foi a imposi\u00e7\u00e3o de um limite m\u00e1ximo, de 11% a 13%, para o comprometimento da receita l\u00edquida do estado no cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es do refinanciamento. Houve, tamb\u00e9m, o aproveitamento do refinanciamento para uma indu\u00e7\u00e3o \u00e0 reforma estrutural das administra\u00e7\u00f5es estaduais. Havia previs\u00e3o do pagamento pr\u00e9vio de 20% do valor do refinanciamento atrav\u00e9s da transfer\u00eancia de ativos dos estados para a Uni\u00e3o, o que impulsionou a privatiza\u00e7\u00e3o de empresas e bancos estaduais.<\/p>\n\n\n\n Os m\u00faltiplos emissores de moeda: o caso dos bancos p\u00fablicos estaduais<\/strong><\/p>\n\n\n\n No in\u00edcio dos anos 1990, al\u00e9m do BC, havia m\u00faltiplos bancos emissores de moeda no Brasil, federais e estaduais. O mecanismo de cria\u00e7\u00e3o de moeda se dava pela dificuldade de financiamento dos bancos no mercado, os quais ficavam com reserva negativa no Banco Central, o que conduzia a emiss\u00f5es de moeda. A indisciplina dos bancos estaduais estava associada, em grande medida, ao financiamento dos tesouros estaduais, desde os financiamentos diretos que n\u00e3o eram pagos, \u00e0s d\u00edvidas mobili\u00e1rias, em que os bancos davam liquidez aos t\u00edtulos p\u00fablicos emitidos pelo estado. Os bancos estaduais ficavam com dificuldade de se financiar no mercado e ficavam com reserva negativa no BC. Ou seja, para financiamento dos estados, os bancos estaduais financiavam-se no Banco Central. Outro problema associado \u00e0 precariedade dos bancos estaduais era a press\u00e3o pol\u00edtica sobre o Conselho Monet\u00e1rio, com a gera\u00e7\u00e3o de regras excessivamente permissivas para o provisionamento de cr\u00e9dito.<\/p>\n\n\n\n Programas de reestrutura\u00e7\u00e3o dos bancos p\u00fablicos e constru\u00e7\u00e3o institucional do Banco Central\u00a0<\/strong><\/p>\n\n\n\n O programa de refinanciamento das d\u00edvidas estaduais buscou solu\u00e7\u00e3o definitiva para o problema dos bancos estaduais via cria\u00e7\u00e3o do PROES. O saneamento dos bancos pelo programa esteve associado ao compromisso com a privatiza\u00e7\u00e3o. Outro aspecto relevante foi a proibi\u00e7\u00e3o de emiss\u00e3o de d\u00edvidas mobili\u00e1rias. Nesse sentido, o programa se mostrou bem-sucedido, j\u00e1 que houve significativa ades\u00e3o \u00e0s normas estabelecidas. Houve, tamb\u00e9m, atrav\u00e9s do PROEF, a reabilita\u00e7\u00e3o dos bancos p\u00fablicos federais, como o Banco do Brasil e Caixa Econ\u00f4mica, al\u00e9m da privatiza\u00e7\u00e3o do Banco Meridional. Ainda no in\u00edcio dos anos 1980, houvera a cria\u00e7\u00e3o da Secretaria do Tesouro e o fim da conta movimento entre o Banco do Brasil e o Banco Central. Nesse contexto, os programas de reestrutura\u00e7\u00e3o dos bancos p\u00fablicos foram fundamentais para a gera\u00e7\u00e3o de um novo regime monet\u00e1rio e o fortalecimento institucional do Banco Central.\u00a0<\/p>\n\n\n\n Reestrutura\u00e7\u00e3o do sistema banc\u00e1rio privado: o papel do PROER<\/strong>\u00a0<\/p>\n\n\n\n O objetivo principal do PROER (1995) era a preven\u00e7\u00e3o de uma crise banc\u00e1ria sist\u00eamica. O programa, com foco nos bancos privados, teve suas bases definidas e adaptadas a partir do modelo internacional de good bank\/bad bank. <\/em>Com isso, havia separa\u00e7\u00e3o e acondicionamento de ativos de um banco para outro, e venda para institui\u00e7\u00f5es em melhores condi\u00e7\u00f5es financeiras ou investidores interessados em entrar no mercado. A iniciativa ajudou na preserva\u00e7\u00e3o dos direitos e haveres <\/em>de depositantes, ao passo que n\u00e3o se premiavam acionistas dos bancos em crise falimentar. Desenvolveu-se, ent\u00e3o, um mecanismo de financiamento dos bancos por meio de ativos contra o Tesouro Nacional, de longo prazo e com pouca liquidez, aceitos como garantia pelo BC, as denominadas moedas de privatiza\u00e7\u00e3o. \u00c0s a\u00e7\u00f5es estruturantes do PROER, acrescentem-se as mudan\u00e7as regulat\u00f3rias do sistema banc\u00e1rio brasileiro, as quais garantiram a adapta\u00e7\u00e3o ao novo regime de baixa infla\u00e7\u00e3o e o fortalecimento do sistema financeiro.\u00a0<\/p>\n\n\n\n Leituras sugeridas:<\/strong><\/p>\n\n\n\n LOPREATO, Francisco Luiz. \u201cO endividamento dos governos estaduais nos anos 90\u201d. Texto para Discuss\u00e3o. IE\/UNICAMP n. 94, mar. 2000
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https:\/\/www.eco.unicamp.br\/images\/arquivos\/artigos\/1724\/texto94.pdf
MENDES, Marcos. \u201cCrise Fiscal Dos Estados: 40 anos de socorros financeiros e suas causas\u201d. INSPER, 2020.
https:\/\/www.insper.edu.br\/wp-content\/uploads\/2020\/08\/Crise-fiscal-dos-estados
MENDES, Marcos. \u201cMitos sobre o Federalismo Brasileiro\u201d. In\u00e1per, sertembro 2019
MORA, M\u00f4nica and GIAMBIAGI, Fabio. \u201cFederalism and subnational debt: a discussion on the sustainability of state debt\u201d. Rev. Econ. Polit. [online]. 2007, vol.27, n.3, pp.472-494.. https:\/\/doi.org\/10.1590\/S0101-31572007000300009.
RIGOLON, Francisco e GIAMBIAGI, Fabio. \u201cA Renegocia\u00e7\u00e3o das D\u00edvidas e o Regime Fiscal dos Estados\u201d. Texto para Discuss\u00e3o 69.
https:\/\/www.bndes.gov.br\/SiteBNDES\/export\/sites\/default\/bndes_pt\/Galerias\/Arquivos\/conhecimento\/td\/Td-69.pdf<\/p>\n\n\n\n